قبض گاز فولاد زیر سؤال؛ چه کسی مجوز هزینه‌های اضافه را داده است؟
گزارش دوم از پرونده «گاز گران، احیای در خطر»
به گزارش پایگاه خبری «معدن نامه»، افزایش قیمت گاز واحدهای احیای مستقیم دیگر فقط مسئله تغییر یک تعرفه نیست. تولیدکنندگان آهن اسفنجی در شرایطی با رشد هزینه انرژی روبه‌رو شده‌اند که هزینه نهایی گاز تحویلی می‌تواند به‌مراتب بیشتر از نرخ پایه اعلام‌شده توسط وزارت نفت باشد. نرخ پایه گاز این واحدها در شهریور ۱۴۰۵ به ۱۷۸ هزار و ۴۹۳ ریال به ازای هر مترمکعب رسید؛ اما در یکی از اسناد محاسباتی صنعت فولاد که معدن‌نامه بررسی کرده، با افزودن هزینه انتقال و توزیع، عوارض گازرسانی و مالیات، رقم نهایی به حدود ۲۴۹ هزار و ۵۳۳ ریال می‌رسد. اختلاف این دو رقم نزدیک به ۷۱ هزار ریال برای هر مترمکعب است. این محاسبه از نظر ریاضی با فرض جمع سه درصد اعلام‌شده درست است، اما هنوز نمی‌توان آن را معادل مبلغ قطعی و قانونی یک صورتحساب واقعی دانست. مسئله مهم‌تر، مبنای دریافت هر یک از این مبالغ و چگونگی محاسبه آنهاست. در صنعتی که گاز طبیعی نقش اساسی در فرایند تولید آهن اسفنجی دارد، تفاوت میان نرخ پایه و مبلغ نهایی می‌تواند بر هزینه تولید و نقدینگی شرکت‌ها اثر قابل‌توجهی بگذارد. از همین‌رو، بررسی قانونی‌بودن اقلام قبض، به اندازه بررسی خود فرمول قیمت‌گذاری اهمیت پیدا کرده است.
هزینه انتقال و توزیع؛ مقرراتی که دو بار مورد ایراد قرار گرفت
یکی از مهم‌ترین موضوعات این پرونده، هزینه انتقال و توزیع گاز است. در گزارش مبانی قیمت گاز و اسناد محاسباتی ارائه‌شده به معدن‌نامه، این هزینه با ارقام ۱۴٫۹ و ۱۴٫۸ درصد مطرح شده است. برای بررسی پشتوانه قانونی این دریافت باید به آیین‌نامه اجرایی بودجه سال ۱۴۰۴ بازگشت. هیئت وزیران در ۱۴ آبان ۱۴۰۴ آیین‌نامه اجرایی بند «پ» تبصره ۱۳ قانون بودجه آن سال را تصویب کرد. در ماده ۶ این آیین‌نامه، دریافت بخشی از هزینه انتقال و توزیع گاز طبیعی از مشترکان، علاوه بر تعرفه‌های مصوب، پیش‌بینی شده بود. همین عبارت بعداً با ایراد قانونی مواجه شد. رئیس مجلس در ۳۱ فروردین ۱۴۰۵ به رئیس‌جمهور اعلام کرد که دریافت هزینه انتقال و توزیع مازاد بر تعرفه، از جهاتی با قانون انطباق ندارد. در متن ایرادهای اعلام‌شده، هم موضوع افزودن قیدی فراتر از قانون مطرح بود و هم فقدان مجوز قانونی برای دریافت وجه بر اساس دستورالعمل مورد تأیید سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها. نحوه واریز و تخصیص منابع نیز محل ایراد قرار گرفت. دولت در اردیبهشت ۱۴۰۵ ماده ۶ را اصلاح کرد و عبارت مربوط به دریافت مازاد بر تعرفه و سازوکار دستورالعمل قبلی را با قید رعایت قوانین و مقررات مربوط جایگزین کرد.
اما موضوع به همان سال محدود نماند. در ضوابط اجرایی بودجه ۱۴۰۵ نیز جزء سوم ماده ۴۹، دریافت بخشی از هزینه انتقال و توزیع گاز را پیش‌بینی کرده بود. رئیس مجلس بار دیگر به عبارت دریافت مازاد بر تعرفه‌های مصوب ایراد گرفت. هیئت وزیران در ۳۱ خرداد ۱۴۰۵ متن این جزء را اصلاح کرد. در نسخه اصلاحی، همچنان دریافت بخشی از هزینه انتقال و توزیع بر اساس میزان مصرف پیش‌بینی شده، اما عبارت مربوط به دریافت مازاد بر تعرفه حذف شده و اجرای حکم به رعایت قوانین و مقررات مربوط مشروط شده است.
این رفت‌وبرگشت میان دولت و مجلس از نظر حقوقی اهمیت دارد. وقتی شیوه دریافت وجه از مشترکان صنعتی در دو سال متوالی مورد ایراد قرار می‌گیرد و دولت متن مقررات را اصلاح می‌کند، نمی‌توان موضوع را صرفاً یک اختلاف حسابداری دانست. بااین‌حال، ایراد مجلس به معنای غیرقانونی‌بودن تمام هزینه‌های انتقال و توزیع در همه دوره‌ها نیست. باید مشخص شود هر صورتحساب بر اساس کدام نسخه مقررات صادر شده و چه دستورالعمل معتبر دیگری مبنای تعیین مبلغ بوده است. نکته‌ای که همچنان بی‌پاسخ مانده، منشأ درصدهای ۱۴٫۸ و ۱۴٫۹ است. در متن اصلاحی ماده ۴۹ ضوابط بودجه ۱۴۰۵، این درصدها به‌صراحت تعیین نشده‌اند. بنابراین شرکت ملی گاز باید روشن کند چنین ارقامی از چه روش محاسباتی به دست آمده‌اند، آیا برای تمام مشترکان یکسان‌اند و از چه تاریخی قابلیت اجرا داشته‌اند. به‌ویژه باید معلوم شود هزینه انتقال و توزیع از بهای پایه گاز محاسبه می‌شود، از هزینه واقعی خدمات انتقال به دست می‌آید یا فرمول جداگانه‌ای برای آن وجود دارد. این تفاوت‌ها فقط بحث لفظی نیستند؛ هر روش می‌تواند مبلغ نهایی متفاوتی برای تولیدکننده ایجاد کند.
عوارض ۱۰ درصدی و مالیات ۱۵ درصدی؛ قانون چه می‌گوید؟
در کنار هزینه انتقال و توزیع، دو قلم دیگر در محاسبات گاز صنایع مطرح است که باید از یکدیگر تفکیک شوند. نخست، عوارض گازرسانی معادل ۱۰ درصد بهای گاز مصرفی است. ماده ۶۵ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، دریافت این عوارض را از مشترکان گاز طبیعی، به‌استثنای مصرف خوراک پتروشیمی‌ها، پیش‌بینی کرده است. بنابراین اصل وجود عوارض ۱۰ درصدی دارای مستند قانونی مشخص است، هرچند مبلغ مطالبه‌شده در هر قبض همچنان باید با پایه محاسبه و مقررات معتبر همان دوره تطبیق داده شود.
قلم دوم، مالیات و عوارض ارزش افزوده است. در ارائه محاسباتی صنعت فولاد، رقم ۱۵ درصد با عنوان «مالیات بر ارزش هزینه انتقال» درج شده است. بررسی متن قانون مالیات بر ارزش افزوده نشان می‌دهد که باید میان مالیات متعلق به فروش گاز طبیعی و مالیات احتمالی خدمات انتقال تمایز قائل شد. طبق بند «الف» ماده ۲۶ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۴۰۰، برای گاز طبیعی نرخ خاص ۱۵ درصد تعیین شده است. بنابراین برخلاف تصور احتمالی ناشی از مقایسه با نرخ عمومی مالیات بر ارزش افزوده، نمی‌توان صرف وجود عدد ۱۵ درصد را تخلف دانست. نرخ عمومی مالیات بر ارزش افزوده در سال ۱۴۰۵، ۱۰ درصد است، اما برای بعضی کالاها از جمله گاز طبیعی، نرخ‌های خاص قانونی وجود دارد.
بااین‌حال، وجود نرخ قانونی ۱۵ درصد برای خود گاز طبیعی به‌تنهایی مشخص نمی‌کند که اعمال همین نرخ بر هزینه انتقال و توزیع نیز درست است. باید معلوم شود عنوان درج‌شده در ارائه، بیان دقیق قلم موجود در صورتحساب است یا صرفاً نام‌گذاری نادرست یک محاسبه. اگر مالیات ۱۵ درصدی بابت فروش گاز طبیعی دریافت شده باشد، مستند آن با حالتی که همین درصد به‌صورت مستقل بر خدمات انتقال محاسبه شود متفاوت خواهد بود. همچنین لازم است روشن شود مالیات بر کدام مبلغ اعمال شده و آیا پایه مشمول مالیات شامل سایر اقلام نیز شده است یا خیر. برای اظهارنظر قطعی، ارائه نسخه کامل صورتحساب رسمی و دستورالعمل مالیاتی شرکت ملی گاز ضروری است.
موضوع مهم دیگری نیز وجود دارد که برای واحدهای احیای مستقیم می‌تواند آثار مالی داشته باشد. تبصره ۳ بند «الف» ماده ۲۶ قانون مالیات بر ارزش افزوده، امکان پذیرش مالیات و عوارض پرداختی بابت کالاهای موضوع آن بند را در مواردی که به‌عنوان ماده اولیه اصلی توسط واحدهای تولیدی به کار می‌روند، به‌عنوان اعتبار مالیاتی پیش‌بینی کرده است. از منظر فنی، گاز طبیعی در فرایند احیای مستقیم گازپایه صرفاً یک منبع حرارت نیست و در تولید گاز احیاکننده نیز نقش دارد. اما این ویژگی فنی به معنای برخورداری خودکار همه واحدهای احیا از اعتبار مالیاتی نیست. باید بررسی شود مصرف گاز این واحدها از نظر مقررات مالیاتی چگونه طبقه‌بندی می‌شود، چه اسنادی برای اثبات مصرف به‌عنوان ماده اولیه اصلی لازم است و آیا سازمان امور مالیاتی تفسیر یا بخشنامه مشخصی در این زمینه دارد. این موضوع ظرفیت یک بررسی مستقل و مؤثر را دارد؛ زیرا حتی در صورتی که مالیات به‌درستی مطالبه شده باشد، نحوه پذیرش اعتبار مالیاتی می‌تواند بر بار مالی نهایی شرکت‌ها اثر بگذارد.
موضوع جریمه دیرکرد نیز باید جدا از تعرفه مصرف گاز بررسی شود. در جزء دوم ماده ۴۹ ضوابط اجرایی بودجه ۱۴۰۵، برای معوقات گازبهای مصرف‌کنندگان غیرخانگی، محاسبه جریمه با ارجاع به نرخ جریمه ماده ۱۹۰ قانون مالیات‌های مستقیم پیش‌بینی شده است. نرخ مورد اشاره معادل ۲٫۵ درصد برای هر ماه تأخیر است. این مبلغ، جریمه بدهی معوق است و نمی‌توان آن را بدون وجود بدهی سررسیدشده به هزینه عادی هر مترمکعب گاز اضافه کرد. از طرف دیگر، وقتی درباره اعتبار یک مطالبه، زمان ابلاغ نرخ یا مبلغ مابه‌التفاوت اختلاف وجود دارد، نحوه تعیین تاریخ شروع جریمه نیز به موضوعی قابل بررسی تبدیل می‌شود.
رأی دیوان عدالت اداری؛ سابقه‌ای که نمی‌توان نادیده گرفت
اهمیت بررسی حقوقی صورتحساب‌های گاز فقط به اختلافات جاری محدود نیست. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۵۰۸۰۴۴ مورخ ۱۷ شهریور ۱۴۰۵، دو نامه مرتبط با نرخ گاز صنایع در سال ۱۴۰۳ را ابطال کرد. این رأی در پی شکایت شرکت سعادت نساجان یزد صادر شد. موضوع شکایت، نامه مورخ ۱۷ بهمن ۱۴۰۳ معاونت برنامه‌ریزی وزارت نفت و نامه مورخ ۲۱ بهمن همان سال شرکت ملی گاز بود که آثار آنها به دوره‌های گذشته سال ۱۴۰۳ تسری یافته بود.
دیوان عدالت اداری تصریح کرد که مراجع صادرکننده مقررات، بر اساس قانون اختیار تعیین نرخ گاز را دارند؛ اما اعمال مقررات اجرایی به گذشته، در وضعیت مورد رسیدگی، با ماده ۴ قانون مدنی مغایرت داشته است. بر همین اساس، نامه‌های مورد شکایت ابطال شدند. اهمیت این رأی برای صنایع در آن است که اختیار قانونی تعیین قیمت، به معنای اختیار نامحدود در تعیین زمان اجرای مقررات یا مطالبه مابه‌التفاوت دوره‌های گذشته نیست.
این سابقه قضایی پرسش مشخصی را پیش روی واحدهای احیای مستقیم قرار می‌دهد: آیا در سال‌های ۱۴۰۳، ۱۴۰۴ یا ۱۴۰۵ برای آنها نیز قبوض اصلاحی یا مطالبات مابه‌التفاوت بر پایه ابلاغیه‌های دیرهنگام صادر شده است؟ اگر پاسخ مثبت است، تاریخ تصویب و ابلاغ نرخ، دوره مصرف، تاریخ صدور صورتحساب و مبنای مطالبه باید کنار یکدیگر قرار گیرند. البته رأی شهریور ۱۴۰۵، اصل فرمول قیمت‌گذاری گاز یا تمام تعرفه‌های این سه سال را باطل نکرده است. اثر حقوقی آن بر سایر قبوض و امکان بازگرداندن مبالغ احتمالی، نیازمند بررسی مشخصات هر مطالبه و مسیر قضایی مناسب است.
در این میان، یک اصل بنیادین نباید فراموش شود. صنعت فولاد نمی‌تواند هزینه تولید خود را صرفاً بر اساس رقم نهایی یک قبض ناشناخته برنامه‌ریزی کند. بنگاه تولیدی برای تصمیم‌گیری درباره میزان تولید، فروش محصول، سرمایه در گردش، تعمیرات و سرمایه‌گذاری به سازوکاری قابل پیش‌بینی نیاز دارد. افزایش نرخ پایه از یک‌سو و ابهام در نحوه محاسبه برخی اقلام از سوی دیگر، امکان ارزیابی دقیق هزینه تولید را دشوارتر می‌کند. این موضوع به‌ویژه در آستانه زمستان اهمیت دارد؛ زمانی که احتمال محدودیت تحویل گاز نیز به ریسک افزایش هزینه اضافه می‌شود.
مطالبه‌ای روشن از وزارت نفت و شرکت ملی گاز
معدن‌نامه در این مرحله ادعا نمی‌کند که همه اقلام افزوده بر قبض گاز غیرقانونی هستند. بررسی اسناد نشان می‌دهد برای بعضی از آنها، مانند عوارض گازرسانی و مالیات خاص فروش گاز طبیعی، مبنای قانونی مشخص وجود دارد. در مقابل، درباره تعیین مبلغ هزینه انتقال و توزیع، انطباق آن با اصلاحات مقرراتی و نحوه اعمال مالیات بر اقلام مختلف صورتحساب، پرسش‌های مستندی باقی است.
برای رفع این ابهام‌ها، وزارت نفت و شرکت ملی گاز باید یک نمونه محاسبه کامل و قابل بازتولید از صورتحساب واحد احیای مستقیم منتشر کنند. در این محاسبه لازم است نرخ پایه، میزان مصرف، هزینه انتقال و توزیع، عوارض گازرسانی، مالیات و عوارض ارزش افزوده و هرگونه جریمه، به تفکیک همراه با مستند قانونی، پایه مشمول، روش محاسبه و تاریخ اجرای مقرره مشخص شود. علاوه بر این، ارائه دستورالعمل تعیین هزینه انتقال و توزیع و توضیح تفاوت ارقام ۱۴٫۸ و ۱۴٫۹ درصد ضروری است. چنانچه شرکت ملی گاز برای دریافت این مبالغ مستند معتبر و قابل ارائه دارد، انتشار آن می‌تواند بخش مهمی از اختلاف موجود را برطرف کند.
انجمن تولیدکنندگان فولاد ایران و شرکت‌های دارای احیای مستقیم نیز می‌توانند با انتشار داده‌های غیرمحرمانه از قبوض واقعی، امکان بررسی مستقل محاسبات را فراهم کنند. بدون این داده‌ها، نه می‌توان مبلغ دقیق دریافتی را در سطح صنعت برآورد کرد و نه درباره وجود دریافت اضافی به نتیجه قابل اتکا رسید.
مسئله اصلی، درخواست حذف همه هزینه‌های قانونی انرژی نیست. هزینه تولید و انتقال گاز واقعی است و تأمین مالی شبکه گاز نیز ضرورت دارد. اما دریافت هر مبلغ از تولیدکننده باید به قانون متکی باشد، روش محاسبه آن روشن باشد و صنعت بتواند پیش از مواجه‌شدن با بدهی‌های سنگین، هزینه انرژی خود را با دقت معقول پیش‌بینی کند.
در شرایطی که واحدهای احیای مستقیم با افزایش قیمت گاز و خطر محدودیت تأمین در فصل سرد روبه‌رو هستند، شفافیت در صورتحساب یک موضوع فرعی نیست. پرسش این پرونده روشن است: وقتی قانون برای دریافت وجه از صنعت ضابطه تعیین کرده و مجلس نیز به بخشی از مقررات اجرایی ایراد گرفته است، چه نهادی مسئول اثبات درستی مبلغ نهایی قبض گاز فولادسازان است؟
معدن‌نامه پاسخ مستند وزارت نفت، شرکت ملی گاز، سازمان امور مالیاتی و دیگر نهادهای مسئول را در ادامه این پرونده پیگیری خواهد کرد. دفاع از استمرار تولید آهن اسفنجی، بدون روشن‌شدن هزینه واقعی و قانونی گاز تحویلی به کارخانه‌ها، کامل نخواهد بود.
منابع و مستندات گزارش
۱. قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، به‌ویژه ماده ۶۵ و مقررات مربوط به قیمت‌گذاری گاز.
۲. گزارش ایرادهای رئیس مجلس به آیین‌نامه بودجه ۱۴۰۴، ۳۱ فروردین ۱۴۰۵.
۳. ضوابط اجرایی بودجه ۱۴۰۵ با اصلاحات بعدی، به‌ویژه ماده ۴۹.
۴. ماده ۲۶ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۴۰۰.
۵. دادنامه شماره ۱۴۰۵۳۱۳۹۰۰۰۱۵۰۸۰۴۴ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری.
6. جدول منتشرشده نرخ گاز صنایع در سال ۱۴۰۵، بر اساس ابلاغیه‌های گزارش‌شده و افشای کدال.
